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A concessão da Ferrogrão (EF-170) tem novo cronograma: o Governo Federal prevê o envio da documentação para análise do TCU até o último trimestre deste ano, e a realização do leilão no início de 2026. A informação é da ANTT, divulgada no evento “Desafios do Transporte Ferroviário e Competitividade do Setor Produtivo”, realizado no último 5/AGO, em Brasília: promoção da Confederação de Agricultura e Pecuária do Brasil – CNA e Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais – Abiove, com apoio de diversas outras entidades.

A Ferrogrão - FG, com extensão prevista de 933 km, é um projeto ferroviário “greenfield”. Em desenvolvimento desde 2012, visa ligar Sinop (no norte de Mato Grosso; região produtora de soja e milho) a Miritituba-PA (município de Itaituba), às margens do Rio Tapajós, onde estão instalados diversos terminais, modernos, para embarque de grãos em comboios hidroviários.

Dista cerca de 360 km de Santarém-PA, encontro das águas azuis-caribenho do Tapajós com as do Amazonas. Registre-se que tanto Sinop, como Miritituba e Santarém são também interligadas pela BR-163.

O projeto foi qualificado no Programa de Parcerias de Investimentos - PPI na 1ª Reunião do seu Conselho, em 2016: Resolução nº 2, convertida no Decreto 8.916. Posteriormente ele foi selecionado e incluído no “Novo PAC”, em 2024.

Mas, se o projeto veio a ser mais uma vez revisado em seu traçado, e o processo avança em termos de modelagem, regulação e tramitações administrativas, os obstáculos para licenciamento ambiental e no front judicial ainda não foram totalmente resolvidos. E mais; surgiram novos:

• Representantes dos povos Kayapó promoveram manifestação contra a implantação da FG, em frente à sede da CNA, pouco antes do evento da CNA/Abiove. Na semana seguinte, manifestação similar ocorreu em Cuiabá-MT.
• Tramita, desde 1º/SET/20, a ADI-6553 que busca, essencialmente, “suspender a eficácia da Lei nº 13.452/17”; lei que altera os limites do Parque Nacional do Jamanxim. Em seu âmbito, e alegando descumprimento de medida cautelar, concedida em 15/MAR/21, o PSOL e o Instituto Kabu, na condição de amicus curiae, há quatro meses (2/MAI/25)  requereram “A ampliação da medida cautelar com a suspensão de todo procedimento de licenciamento ambiental da EF-170 (em toda a administração pública federal) e da proposta de concessão em tramitação no MT e seus órgãos vinculados (ANTT e INFRA S.A), incluindo a realização de Leilão da Ferrogrão em 2025”.
• Na sequência (27/JUN/25) o Instituto Kabu e o Centro Santo Dias de Direitos Humanos protocolaram a Ação Civil Pública – ACP nº 1001591-51.2025.4.01.3908 na Vara Federal de Itaituba-PA. Além de alguns pleitos formais, no mérito pedem “Que seja concedida tutela provisória de urgência...... para determinar imediata suspensão de todo e qualquer trâmite administrativo, técnico, orçamentário, licitatório ou institucional relacionado à concessão da ferrovia EF-170 (Ferrogrão), em qualquer órgão da Administração Pública Federal, notadamente a ANTT, o MT, a Casa Civil da PR, bem como do TCU, até que sejam plenamente realizadas e comprovadas as consultas e o consentimento livre, prévio e informado (CCPLI) junto às comunidades indígenas afetadas, nos termos da Convenção nº 169 da OIT, da Constituição Federal e dos respectivos protocolos de consulta, com a aplicação de multa em caso de descumprimento”. Adicionalmente, também é pedida “A condenação ao pagamento de indenização por danos morais coletivos às comunidades indígenas afetadas ... no valor de R$ 1,7 bilhão, pela violação dos direitos garantidos pela CF e pela Convenção 169 da OIT...”.
• Quatro dias depois (1º/JUL/25) o MPF, reportando-se ao PA nº 1.23.000.000523/2023-09, instaurado no âmbito do 5º Ofício de Santarém, para "acompanhar os processos relacionados à FG em trâmite na ANTT, especificamente quanto a garantia do direito à consulta prévia, livre e informada, previsto na Convenção nº 169 - OIT, às comunidades tradicionais possivelmente afetadas no Estado do Pará pelo referido empreendimento" requereu “seu ingresso no polo ativo da lide, em litisconsórcio com as associações autoras (Kabu e CSDDH)...”.
• No último 9/SET/25 a Confederação Nacional do Transporte – CNT requereu “seu ingresso como amicus curiae“ na ADI-6553 para “apresentação de memoriais, participação em eventuais audiências públicas e realização de sustentação oral”. A ADI, “conclusa”, aguarda despacho do relator há uma semana (desde 11/SET/25).

No centro das discussões da FG, como é possível observar, sempre a Convenção OIT-169 e seu principal instrumento, a CCPLI. Aliás, algo que não é nem fato isolado nem expediente recente. Relembre-se alguns casos, a título de exemplo:

A dificuldade de licenciar o empreendimento, por quase uma década, levou o Consórcio Transnorte a devolver a concessão da linha de transmissão de energia Manaus-Boa Vista (721 km; R$ 1,1 bilhão de investimentos). Dada sua importância para conectar o último estado brasileiro ao Sistema Interligado Nacional – SIN, o projeto acabou sendo reencaminhado, por meio de uma declaração de “interesse nacional”, em face da crise imigratória venezuelana de alguns anos atras. Finalmente acaba de ser inaugurada (10/SET/25). Os aproveitamentos hidroenergéticos do Tapajós e, mesmo, sua hidrovia não seguiram o mesmo caminho: o processo de licenciamento foi interrompido, e até hoje não foi retomado.

Mais de 40 anos após a inauguração da Hidrelétrica de Tucuruí, 15 da conclusão de sua eclusa, na qual foram investidos R$ 1,66 bilhão, na época, a navegação pelo Rio Tocantins ainda não é possível ao longo dos 12 meses do ano: pende o derrocamento do Pedral do Lourenço, cuja licença só veio a ser concedida pelo Ibama em maio último.

No caso da FG a discussão remonta a 2017 quando, por meio de uma “Recomendação”, o MPF pediu “anulação” das audiências públicas então agendadas pela ANTT: ela dava prazo para adoção de providências, fazia advertências, brandia ameaças de responsabilização por “improbidade administrativa”, e deixava no ar a possibilidade de um processo judicial específico e/ou uso do Inquérito Civil Público nº 1.23.008.000678/2017-19 (arquivado pela 6ª Câmara de Coordenação e Revisão do MPF, na reunião de 9/AGO/22 - Item-36 da pauta; tendo sido sucedido por um “Procedimento Administrativo de Acompanhamento”).

O que é a OIT-169?

Trata-se de uma das convenções da Organização Internacional do Trabalho – OIT, aprovada em 27/JUN/89, atualmente ratificada por 24 dos 187 seus países-membros. Desses, 15 são latino-americanos e 5 europeus: Dinamarca, Noruega, Holanda, Espanha, Luxemburgo e Alemanha. Entre os não-ratificantes pode-se citar as principais potências mundiais e países reconhecidos pelo engajamento na agenda ambiental/sustentabilidade: Austrália e Nova Zelândia, Bélgica, Canadá, China, Finlândia, França, Índia, Itália, Japão, Portugal, Rússia, UK e USA.

OIT-169 é um termo, uma designação amplamente difundida. Mas no Brasil, a rigor, seria mais próprio mencionar-se os decretos que incorporaram a convenção internacional ao ordenamento jurídico pátrio: Decreto Legislativo nº 143/02; e Decreto nº 5.051/04 (revogado pelo Decreto nº 10.088/19, que a incorporou como seu Anexo LXXII).

Na sua aplicação a casos concretos, a OIT-169 é coadjuvada pela “Convenção Americana de Direitos Humanos – CADH” e pela “Declaração Americana sobre Direitos dos Povos Indígenas - DADPI”; recepcionada pelo Decreto nº 678/92.

A análise da “Recomendação” do MPF (e da posterior NT nº 1/2021/6ªCCR/MPF, na mesma linha) é um bom roteiro, tanto para exegese da OIT-169 como para familiarização com a interpretação que foi sendo cristalizada: suas premissas, análises, conclusões e enquadramentos, que se entrelaçam milimetricamente, como naqueles quebra-cabeças (“puzzles”) de milhares de peças, podem ser reconhecidos, quase como um “template”, em relatórios, discursos, trabalhos acadêmicos de norte ao sul do País; assim como em processo similares. Tal conteúdo está agora sistematizado no “Manual de Jurisprudência dos Direitos Indígenas”, publicado pelo MPF em FEV/19.

Texto esmerado, em português correto e compreensível, a “Recomendação” é assinada por 3 Procuradores do MPF em Itaituba-PA. Tem construção lógica bem articulada; e transita entre uma tese acadêmica e um didático documento doutrinário. Para (bem) além do seu objetivo específico, todavia, e ao longo de suas 10 páginas de considerandos, recomendações e advertências, vai-se tomando conhecimento da existência, dentro dos 8.510.000 km² da Terra Brasilis, de áreas/territórios com governança bem específica: com elevado grau de autonomia, instituições e instrumentos próprios. Poderiam ser consideradas algo na linha de “regiões autônomas” existentes, p.ex, em alguns países europeus? Vale examinar:

• A “Recomendação” esclarece que a Convenção tem “status normativo supralegal”. Sendo assim, estaria em patamar igual à Constituição Federal? Seria como coexistissem duas normas constitucionais no território brasileiro (uma para os cidadãos, em geral, e outra para os “povos” em questão)?
• A par do Poder Executivo da República Federativa do Brasil – RFB, depreende-se, estariam colocados os representantes dos “povos interessados” (ou “comunidades e povos tradicionais”, em outro trecho) e de “comunidades que, a partir de suas próprias percepções, sinalizem a ocorrência de impacto”: Isso mesmo: “a partir de suas próprias percepções”! Todos com “poder de decisão” e “direito de escolher suas próprias prioridades”. Não é dado destaque na peça, mas o art. 2º - “2a” da Convenção explicita um condicionante: “... em condições de igualdade, dos direitos e oportunidades que a legislação nacional outorga aos demais membros da população”.
• A par do processo de licenciamento ambiental a que todos os cidadãos, órgãos e empresas brasileiras estão submetidos, desenvolvido paulatinamente a partir da Lei nº 6.938/81, está definida/instituída a “Consulta e Consentimento Livre, Prévio e Informado – CCLPI”; a ser conduzida “respeitando regras, protocolos e procedimentos apropriados, a serem definidos pela própria comunidade consultada”, conforme destaca Manual da DPLF/RCA (pg. 36ss). A CCLPI é, por esse motivo, o elemento/instrumento central invocado em tais processos; o busílis de todas as discussões em torno do tema.
• Ademais, os procuradores entenderam que a CCLPI é necessária não apenas na “primeira decisão”; mas “em cada ato administrativo que autoriza o prosseguimento da política pública” (expressão grifada e negritada no Considerando-8 da “Recomendação”!). Tal interpretação, SMJ, extrapola o previsto na Convenção; particularmente no seu 6º,”1a”, que estabelece as diretrizes para a realização das CCLPI.
• Completando o arcabouço institucional, no lugar (ou sobre) dos órgãos de fiscalização, regulação e controles da RFB, está a “Relatoria Especial da ONU sobre Direitos dos Povos Indígenas - REUNDPI”.
• Dando um passo adiante, em NOV/18, na 334ª Sessão da entidade, foi aprovado o “Plano Estratégico de Engajamento”, e na sessão subsequente, em MAR/19, a implementação de tal plano. Como registro, o Brasil foi o único país, dentre 48, que votou contra sua implementação, “por temor de que ele possa ser instrumento para a radicalização da Convenção e constrangimento dos países”.

No mais das vezes o texto da “Recomendação” é claro, explícito, preciso e fundamentado.

Mas, aqui e acolá, inclui termos subjetivos e conceitos amplos a demandar interpretações (e reinterpretações) futuras e/ou caso a caso. Acabam sendo “ganchos” (na linguagem jornalística) sempre disponíveis para serem utilizados, a qualquer momento e com objetivos diversos; dificultando análises, discussões e decisões. P.ex.:

• A caracterização dos interlocutores: povos interessados” ou “comunidades e povos tradicionais”. Abrangem “indígenas, beiradeiros, ribeirinhos e agroextrativistas”;
• A motivação da consulta: “na medida em que afete suas vidas, crenças, instituições e bem-estar espiritual, bem como as terras que ocupam ou utilizam de alguma forma”. Inclui-se, tornando a definição ainda mais imprecisa, terras “que não estejam exclusivamente ocupadas por eles, mas às quais, tradicionalmente, tenham tido acesso para suas atividades tradicionais e de subsistência”; e
• A forma de consulta: “procedimentos apropriados” e “válida manifestação de vontade”.

Até os contornos geográficos não são objetivamente definidos; nem sequer têm critérios objetivos para defini-los: “A Portaria Interministerial nº 60/2015... presume interferência de empreendimentos em terra indígena a uma distância de 10km, presunção que, em hipótese nenhuma, exclui a realização de estudos para definir áreas afetadas e que estejam a uma distância maior”; mencionam os procuradores.

Imprevisibilidade e implicações

Esses entendimentos, todavia, não estão pacificados. O TCU vem também tratando de temas congêneres, com base nos mesmos diplomas, mas com interpretação distinta daquelas da “Recomendação” para aplicação das normas internacionais. P.ex; o Acórdão nº 2.723/2017-Plenário do TCU, conclui que “as comunidades indígenas não têm soberania sobre o seu território, e sim prerrogativa de uso. Quem tem de decidir o que é possível ser feito em terras indígenas é o Congresso Nacional” (vide, particularmente, itens nº 137-139, e 222-223).

O que deve prevalecer? A visão do TCU ou a do MPF? Na prática, a que tem prevalecido é a do MPF, razão pela qual os processos têm andamento sincopado, seja na esfera ambiental, seja judicial.

A dimensão e implicações institucionais e constitucionais desse imbróglio é tema para longos debates de juristas, magistrados e políticos. Mas ele também suscita questões e tem implicações práticas e imediatas. No caso da FG, duas, p.ex.:

1. Uma ferrovia normalmente tem centenas de quilômetros (933 km, no caso). E ela só faz sentido se for implantada em sua totalidade (ou por trechos que lhe garanta uma mínima funcionalidade); certo? Ao longo do seu trajeto é possível haver inúmeros “povos interessados” (19, no caso da FG, segundo o MPF). O que fazer se alguns, no âmbito de suas prerrogativas, “decidem” a favor da implantação da ferrovia e outros não? Como encaminhar? Cada um tem, individualmente, como que um poder de veto?
2. Suponha-se que uma “primeira decisão” teve a concordância de todos os “povos interessados”. Suponha-se, também, que a ferrovia foi posteriormente concedida (como encaminha agora para o fazer o governo federal com a FG): passará a haver, pois, um concessionário que tem tanto o direito como o dever de implantar o projeto/empreendimento outorgado; certo? E suponha-se, adicionalmente, que os “povos interessados”, meses ou anos depois, não concordem com um determinado ato administrativo para “prosseguimento da política pública” (como entendem ser necessário os procuradores). O que fazer? Como proceder? Ademais, de quem é a responsabilidade por eventuais prejuízos decorrentes? Ah! Essa hipótese não é mera conjectura: foi o que ocorreu no mencionado caso da Transnorte (R$ 534 milhões, em 2016)!

Enfim, não teríamos produzido no Brasil um paradoxo? Ou seja: é sabido, quase um consenso, que ferrovia é um modo de transporte de alta eficiência energética, baixa emissão (gases de efeito estufa e particulados), seguro, amigável ao entorno, etc; etc. Mundo afora têm-se notícia de projetos cada vez mais ambiciosos. Todavia, em nosso País, com a governança que pouco a pouco foi sendo desenvolvida, e tomando-se por base a saga da FG, fica cada vez mais difícil vislumbrar-se caminhos que viabilizem a implantação de novos trechos ferroviários (“greenfield”). O que fazer?

O irônico é que essa governança, engripada, tem se mostrado tremendamente eficaz para dificultar iniciativas dos poderes executivos da RFB; e nos seus 3 níveis. O mesmo, porém, não se pode dizer, p.ex., em relação à implantação de pistas de pouso em reservas; tampouco no tocante a estradas, atracadouros, e garimpos clandestinos. Caberia indagar: teriam os “povos interessados” se manifestado sobre suas implantações? Ou são essas as “prioridades” resultado de seus “poderes de decisão”? Tais empreendimentos foram “escolhidas” por meio de alguma CCLPI?

A FG é apenas um exemplo: outros projetos ferroviários podem estar na fila de espera para seguir a mesma via crucis. Projetos hidroviários, rodoviários e portuários (para ficar só no campo da infraestrutura logística) de igual forma, vez que suas governanças são similares.

Será que não haveria outro arranjo, outra governança capaz de, simultaneamente, atender os respeitáveis valores, cultura e prioridades dos “povos interessados”, sem obstaculizar a implantação de ferrovias e projetos infraestruturais congêneres? Seria esse o único caminho?

Está aí um grande e inalienável desafio!

É meritório o esforço que tem feito o MT, a ANTT e o empreendedor para avançar no processo em direção à concessão e à implantação de uma FG sustentável. Mas não é suficiente: as frentes judicial e de licenciamento também precisam avançar mais rapidamente e caminhar para decisões definitivas: a morosidade e postergação de decisões podem reduzir e, até, vir a comprometer sua viabilidade no futuro.

Para tanto a OIT-169 é um condicionante incontornável. E por ser um roteiro/protocolo com aspectos subjetivos, permitindo interpretações diversas, as decisões são sempre mais difíceis e incertas. Esses subjetivismos já deveriam ter sido tratados/regulamentados de há muito; mas não o foram. Aliás, é o que registra o Acórdão nº 2.723/17 do TCU: “Ocorre que o art. 231, § 3º, da Carta Magna e a Convenção-OIT 169 ainda não foram regulamentados de forma a tornar clara como se dá a participação desses povos na agenda estratégica nacional...” (Item 138).

Claro que a antevéspera da COP-30 não é um bom momento para se discutir essa questão.

Mas, mais cedo ou mais tarde ela terá que ser enfrentada, e uma regulamentação, abrangente, eficaz e compreensível precisará daí emergir; sob pena de inviabilizar definitivamente a implantação de alguns projetos infraestruturais essenciais para o desenvolvimento do País. E, mesmo, para soluções mais sustentáveis; como é o caso de ferrovias e de transporte aquaviário.

O histórico da Ferrogrão mostra que fácil não é. Mas será tarefa impossível?

Frederico Bussinger – Engenheiro, economista e consultor. Foi diretor do Metro/SP, Departamento Hidroviário (SP), e da Codesp. Também foi presidente da SPTrans, CPTM, Docas de São Sebastião e da Confea.

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